Urban density (y 2)

octubre 5, 2011 at 10:58 pm 2 comentarios

Acuso recibo del libro “Estrategies vers la ciutat de baixa densitat: de la contenció a la gestió” coordinado por el colega geógrafo de la Universidad Autónoma de Barcelona, Francesc Muñoz, que constituye la continuación del volúmen “La ciudad de baja densidad, lógicas, gestión y contención”(2007), en el que llegó a participar incluso Nikos Salingaros.

En esta ocasión el libro comienza con una introducción del coordinador “De la ciutat compacta a la urbanització dispersa: les polítiques urbanes al territori” y consta de tres partes principales, y concluye con unas conclusiones del propio Muñoz:
A.- Estratègies de gestió per a la ciutat de baixa densitat.
1. Quatre estratègies d’intervenció urbana a la ciutat de baixa densitat: densificació selectiva, reformulació tipològica, centralitat suburbana i estratègia integral.
2. Reptes i oportunitats de la densificació dels teixits urbans de baixa densitat.
3. La tipologia edificatòria com element de complexitat urbana també a la ciutat de baixa densitat.
4. El disseny d’espais de centralitat com a estratègia de complexitat.
5. La gestió integral de la baixa densitat des de les polítiques urbanes.
6. Estratègies de gestió de la baixa densitat: una avaluació a partir d’experiències en curs.

B.- Instruments per la gestió de la ciutat de baixa densitat
Aspectes normatius
1. Apunts metodologics per a l’estudi de la baixa densitat.
2. La baixa densitat des del planejament territorial. El Pla Territorial Metropolità de Barcelona.
3. Les urbanitzacions amb deficits urbnistics: de la utopia a la gestio.
4. La ordenacio urbanistica de la ciutat de baixa densitat.
5. Cap a una gestió integrada de les polítiques sectorials al territori de baixa densitat.
Polítiques sectorials
6. El balanç fiscal municipal de la baixa densitat.
7. Estratègies de gestió de la mobilitat a la ciutat de baixa densitat.
8. L’activitat economica a la ciutat en baixa densitat.
9. La necessitat de nous models d’espai públic a la ciutat de baixa densitat.
10. La prevenció i l’actuació contra els incendis en el context de la baixa densitat residencial.
11. La participació ciutadana: cap a noves estratègies participatives a la ciutat de baixa densitat.

C.- Experiencias de gestió
1- La gestión de la baja densidad en España desde el planeamiento territorial
2. La diversitat d’escenaris en la gestió de la ciutat de baixa densitat –experiències internacionals–.
3. Respostes a l’expansio de la baixa densitat.
4. Entre la città bella i la città buona. El govern del territori de baixa densitat.

Como continuación del anterior este libro está igualmente publicado por la Diputación de Barcelona, y figura con el número 9 de la Colección Estudis y la Serie Territori

El primero de los capítulos del bloque tercero lo escribimos José María Ezquiaga y yo y en él tratamos cuestiones relacionadas con el tratamiento de la baja densidad en los planes territoriales formulados, con especial incidencia en el Plan Territorial Insular de Menorca, además de una reflexión sobre la densidad cuyo texto reproduzco

La medida de la densidad, estándar territorial.

La medida de la densidad ha sido un referente de los “clásicos” planes territoriales de las capitales europeas. Así, el Plan del Gran Londres de 1944 de Abercrombie establecía como densidad baja 62 viviendas por hectárea, como densidad media 84 y como densidad alta 124, y además configuró el cinturón verde o green belt como un elemento de ordenación territorial y de urban containment. Las villes nouvelles del Plan Director de la Región de París de 1965 han obtenido como resultado unas densidades entre 40 y 50 viviendas por hectárea.

Por su parte, la densidad ha sido igualmente un elemento importante en la disciplina de la urbanística, en la medida de la superficie construida por unidad de superficie de suelo (edificabilidad) y en la limitación del número de viviendas por unidad de superficie, habitualmente por hectáreas brutas. Por este motivo, la legislación española, desde la Ley del Suelo de 1976, estableció un límite convencional para la densidad máxima de viviendas: la referencia canónica de 75 viviendas por hectárea que, con diversos matices, ha continuado constituyendo el referente para la mayoría de las legislaciones urbanísticas autonómicas, debido a la consolidación de una cultura profesional que desde la transición operaba por reacción al modelo de la ciudad congestiva, al deterioro de la aplicación de la Ley del suelo de 1956 y a la imposibilidad de ejecutar un planeamiento ordenado, siguiendo los epítetos que se describen de la actividad urbanística de ese periodo en el conocido libro de Fernando de Terán, “Planeamiento urbano en la España Contemporánea”.

La densidad urbana media en sí misma no es un indicador de calidad urbana ni un medio para determinar la forma urbana por entero, como quedó expresado en el esquema del informe del Urban Task Force, “Towards an urban renaissance” (1999) en donde esas 75 viviendas por hectárea pueden materializarse en tres formas urbanas y tipologías edificatorias diferentes. O en el gráfico recogido en el estudio de la ciudad francesa de Meylan. Además ese estándar ha dado lugar a una “periferia inhóspita, monótona, carente de actividad”, derrochando suelo debido a “arbitrarios criterios de cesiones” para equipamientos cuyos niveles han acabado funcionando como una “frontera inalcanzable” de tal manera que, un modelo de vacíos urbanos generados por los planes parciales en los que sólo un 30% de la superficie acaba siendo destinada a parcelas residenciales, ha sido rápidamente sustituido por otro modelo caracterizado por densidades inferiores a 35 viviendas. Y que además se identifica a unos patrones de bienestar y calidad de vida .

Lo que no resulta tan evidente es que en esa inversión tan rápida que se ha producido en España, desde las densidades congestivas señaladas por Terán hasta la popularización de la ciudad de baja densidad analizada en la citada obra coordinada por el profesor Indovina, la medida de la densidad con carácter absoluto garantice un desarrollo urbano sostenible. Además, los modelos más avanzados de planificación territorial suelen asociar densidad y accesibilidad, de tal modo que se asegure un crecimiento compacto en torno a los puntos más accesibles del territorio.

Si bien los incrementos de densidad residencial de 10 a 20 viviendas por hectárea (en el rango inferior a 30 viv./Ha.) reducen las necesidades de consumo de suelo al 50%, conforme la densidad aumenta el beneficio marginal en ahorro de suelo tiende a disminuir. Ese mismo incremento de 10 viviendas por hectárea (en el rango entre 50 y 60 viv./Ha.) supone sólo un ahorro del 17’5% y por encima de 75 viv./Ha., la densificación en esas mismas proporciones produce resultados de ahorro inferiores al 5% , con lo que se cumplirían las hipótesis de Raymond Unwin en su ensayo de hace un siglo “Nothing gained by overcrowding” (1912)

Otro estudio reciente sobre diferentes morfologías urbanas en una misma ciudad francesa no sólo confirma estas cifras sino que además las verifica a efectos de costes de urbanización, y consecuentemente de mantenimiento de las redes de servicios urbanos, con las lógicas implicaciones para la sostenibilidad:

Viviendas por hectárea 3 6 8 18 60 100 150
Consumo de suelo por vivienda (m2) 3.300 1.600 1.250 550 166 100 67
Habitantes por hectárea 7 14 19 41 138 230 345
1000 habitantes se extenderían en (Ha.) 142 71 52 24 7’2 4’3 2’9
Coste de urbanización (euros) 66.660 33.330 25.000 22.000 6.660 4.000 4.000

Estos datos ponen de manifiesto que a los efectos de la cohesión social y de la sostenibilidad ambiental y territorial, los problemas y los retos de intervención hay que buscarlos no tanto en la ciudad compacta como en la de la baja densidad. Los antecedentes de gestión de la ciudad de baja densidad en el planeamiento territorial se remontan a los planes regionales redactados desde los postulados del new urbanism entre los años 1989 y 1992: el Plan Regional de Portland, el Plan del Condado de Sacramento, el Plan del Área Urbana de San Diego, así como el Plan de la Región de Salt Lake City (1997) .

En Francia, el Plan Director de Lyon de 1992 incluyó directrices de protección del paisaje periurbano y el Plan Director de París de 1994 estableció reglas de urbanización en los “espacios urbanizables y “parcialmente urbanizables” para mitigar el consumo de suelo . Los Planes Directores de Lille (1997), Tolosa (1998), Grenoble (2000) o Ruán (2001) experimentaron igualmente medidas de control de la ciudad de baja densidad y precedieron a la citada Ley de Solidaridad y Renovación Urbana que ha creado los planes de coherencia territorial, entre cuyas determinaciones se incluyen las zonas preferentes a compactar, y cuyo ejemplo más destacado son los sectores de densificación preferente del plan director de la región de París-Isla de Francia (aprobado provisionalmente en 2008), sin citar varias de las propuestas densificadoras de los diez equipos de arquitectos para el Gran París. Finalmente, en el Reino Unido la directriz gubernamental PPG-3 (Planning Policy Guidance nº 3: Housing) establece que los estándares para los nuevos desarrollos deben evitar el despilfarro de suelo, entiende que densidades netas inferiores a 30 viviendas por hectárea suponen el límite del uso ineficiente de los terrenos y expone que las densidades más adecuadas se sitúan en el rango entre 30 y 50 viviendas por hectárea neta.

En España, la gestión de la baja densidad no ha sido recogida por ninguna de las leyes autonómicas de ordenación del territorio, sino que los diversos planes que analizamos más adelante realizan propuestas de carácter diverso, aunque sin una referencia normativa territorial. Curiosamente junto a los planes territoriales son algunas leyes urbanísticas autonómicas las que establecen estándares de densidad y funcionan a los efectos de leyes territoriales con vinculación sobre los planes municipales, o como complemento de los propios planes territoriales,

En relación con la gestión de la ciudad de la baja densidad, la exposición de motivos de la Ley 2/2006, de Suelo y Urbanismo, de la Comunidad Autónoma Vasca, no puede ser más explícita: “La tendencia a la extensión de la práctica urbanística de crecimiento urbano en desarrollos esponjados y en baja densidad, en una comunidad autónoma que carece de suelo apto para urbanizar en grandes partes de su territorio, nos lleva a la conclusión de que dicho modelo debe ser revisado en profundidad y con carácter urgente, porque el territorio de la Comunidad Autónoma no dispone de capacidad de acogida suficiente para soportar tal urbanización. Por eso se impone en esta ley, con carácter novedoso, una utilización racional e intensiva del suelo, a través del señalamiento con carácter general de una edificabilidad mínima y de una ocupación mínima de la edificación respecto a la superficie total de los respectivos ámbitos de ordenación. Se trata de evitar en la mayor medida posible la extensión de la «cultura de la vivienda unifamiliar y del adosado» y los crecimientos dispersos, que, además de consumir gran cantidad de territorio, recurso siempre escaso y de carácter no renovable, generan modelos urbanos poco funcionales y, por lo tanto, poco sostenibles”.

Así, de modo genérico y salvo excepciones contempladas en la propia Ley, el artículo 77 en su apartado cuarto establece “en cada área de suelo urbano no consolidado, y en cada uno de los sectores de suelo urbanizable con uso predominante residencial, la edificabilidad física mínima sobre rasante destinada a usos distintos de los de las dotaciones públicas no podrá ser inferior con carácter general a la que resulte de la aplicación del índice de 0,4 metros cuadrados de techo por metro cuadrado de suelo a la superficie del área o del sector, sin computar al efecto el suelo destinado a sistemas generales”, lo que resulta una cifra en torno a 40 viviendas por hectárea, variable en función de los metros cuadrados por vivienda y de los sistemas generales del ámbito.

En Cataluña, el artículo 157 del reciente Texto Refundido de la Ley de Urbanismo, aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, establece una densidad media mínima de 50 viviendas por hectárea de los sectores declarados como áreas residenciales estratégicas, en suelo urbanizable o en suelo urbano no consolidado. Por otra parte, existe una ley específica para gestionar, regularizar y mejorar las condiciones de urbanización de los ámbitos de baja densidad a través de la Ley 3/2009, de regularización y mejora de urbanizaciones con déficits urbanísticos, de la que se habla en otra parte del presente volumen.

Finalmente, en Castilla y León el artículo 86 del Decreto 22/2004, de aprobación del Reglamento de Urbanismo, estableció como “garantía de sostenibilidad” unas densidades mínimas que los planes generales debían de fijar como parámetros de ordenación general en los suelos urbanos no consolidados y en los suelos urbanizables, fijadas en el umbral de 40 viviendas por hectárea en municipios de población igual o superior a 20.000 habitantes, mientras que para el resto de municipios la densidad mínima se rebajaba a 20 viviendas por hectárea.

Tras las modificaciones del reglamento debidas a la rigidez de estos estándares, la nueva Ley 4/2008, de Medidas sobre Urbanismo y Suelo, por la que se revisa ampliamente la Ley 5/1999, de Urbanismo de Castilla y León, ha dado una nueva redacción al artículo 36.1.c). Las densidades mínimas vigentes en la actualidad son: en núcleos de población con más de 20.000 habitantes, 30 viviendas por hectárea; en otros núcleos de población incluidos en municipios con Plan General de Ordenación Urbana, 20 viviendas por hectárea; en los demás núcleos de población, 10 viviendas por hectárea, aunque en suelo urbano no consolidado “se podrán establecer densidades que no cumplan estos límites, cuando se trate de actuaciones de reforma interior con las finalidades que reglamentariamente se determinen, así como donde se justifique la conveniencia de respetar los parámetros de la edificación tradicional, en especial en el interior o en el entorno de los Conjuntos Históricos y en las zonas donde se constate la existencia histórica de poblamiento disperso”.

Lógicamente, las últimas cifras se ajustan al tradicional sistema de asentamientos del medio rural castellano-leonés, que hunde principalmente sus raíces en las modalidades de repoblamiento concejil de la cuenca del Duero durante la época de la Reconquista, y que escasamente guardan relación con el modelo de producción residencial de baja densidad que aquí se trata. No obstante, la primera cifra vigente, de 30 viviendas por hectárea sí que pretende evitar los procesos analizados, especialmente en los ámbitos periurbanos de las capitales castellano-leonesas, y no deja de ser un nivel mínimo que viene a coincidir plenamente con el señalado por la citada Guía Británica de Planeamiento (PPG-3), y que junto a las 40 por hectárea del régimen jurídico vasco, pueden servir de pauta para establecer una referencia, tanto administrativa como académica, por debajo de la cual debería, a priori, desestimarse la producción residencial de baja densidad por los elevados costes económicos, sociales y ambientales. Umbral, que además viene a ser inferior a las 45 viviendas por hectárea que propuso Ebenezer Howard en su modelo de Ciudad Jardín.

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State of the world’s cities: 2010/2011. Bridging the urban divide De nuevo el territorio

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